南方的灾后重建工作，一直是这次全国两会的热点话题。政府工作报告更是明确强调，要加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件的能力。突发事件应对法(下称应对法)的颁布实施，标志着我国公共应急法律体系的基本形成。部分省市为尽快完善本地区的公共应急管理体系，正在纷纷着手制定应对法的地方实施性规范，即启动所谓的地方“二次立法”。其中，起步最早的《北京市实施〈突发事件应对法〉办法》目前已形成草案，开始征求公众意见。

　　从笔者所了解的情况来看，地方立法机关为应对法制定实施性规范的主要目的，在于解决两方面的问题：第一，使应对法所确立的较粗糙的制度框架更具可操作性，避免诸如年初南方雪灾中各地政府将该法置之不顾的情形再次发生；第二，在地方立法权限内对应对法中的若干制度漏洞作出补充和变通，以求更加适应当地突发公共事件及其应对系统的特点。

　　为此，地方立法机关需要解决的首要问题，在于确定“二次立法”的空间和权限何在。根据应对法所确立的基本原则和具体规范，地方的实施性立法对以下事项不宜作出规定：

　　第一，法律保留事项。例如，该法所规定的应急处置措施包含了限制人身自由的行政强制措施等事项，地方“二次立法”均不宜涉足。

　　第二，限制公民基本权利的事项。政府的应急处置措施恰恰对这些事项有着广泛涉及，地方立法对此不宜作出规定。当然，对于有关公民基本权利的事项，地方立法也并非一概无权涉足。原因在于，行政机关的应急管理既涉及对自由基本权的限制，同时也涉及对社会基本权的保障。